Прообразом местного самоуправления являлись существовавшие еще в XVII в. губные старосты. В каждой волости (губе) свободное население избирало из дворян губного старосту. Помощниками старосты были целовальники (от выражения «целовать крест», то есть приносить присягу в верности служения), которые избирались из жителей городов (посадских) или черносошных крестьян. В ведении губных старост находились местные тюрьмы и ведение уголовных дел.

Статья XXI «Уложения» 1649 г. подчеркивала самостоятельность губных дел от воевод (начальников местной администрации). Однако в действительности губные старосты находились вначале под надзором, а затем в полном подчинении воевод.

В первой четверти XVIII в. возникли новые формы городского управления — городовые магистраты. Они представляли собой коллегиальные учреждения и состояли из бурмистров и ратманов, выбиравшихся из городского населения. В ведении магистратов находились уголовный и гражданский суд, финансовые и хозяйственные дела.